SISTEM KEUANGAN NEGARA DALAM UNDANG-UNDANG NOMOR 17 TAHUN 2003 TENTANG KEUANGAN NEGARA
Pemerintah secara langsung atau tidak memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara sebagai bagian dari kekuasaan pemerintahan. Semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut1.Kekuasaan tersebut meliputi kewenangan yang bersifat umum dan kewenangan yang bersifat khusus. Untuk membantu Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan dimaksud, sebagian dari kekuasaan tersebut dikuasakan kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam kepemilikan kekayaan negara yang dipisahkan, serta kepada Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya.
Sesuai dengan semangat desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintahan negara sebagian kekuasaan Presiden tersebut diserahkan kepada Gubernur/Bupati/Walikota selaku pengelola keuangan daerah. Demikian pula untuk mencapai kestabilan nilai rupiah tugas menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter serta mengatur dan menjaga kelancaran sistem pembayaran dilakukan oleh bank sentral.
Maka dalam penyusunan dan penetapan APBN dan APBD terlihat ketentuan mengenai penyusunan dan penetapan APBN/APBD dalam undang-undang ini meliputi penegasan tujuan dan fungsi penganggaran pemerintah, penegasan peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran, pengintegrasian sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran, penyempurnaan klasifikasi anggaran, penyatuan anggaran, dan penggunaan kerangka pengeluaran jangka menengah dalam penyusunan anggaran.
Disini anggaran merupakan alat akuntabilitas, manajemen, dan kebijakan ekonomi. Sebagai instrumen kebijakan ekonomi anggaran berfungsi untuk mewujudkan pertumbuhan dan stabilitas perekonomian serta pemerataan pendapatan dalam rangka mencapai tujuan bernegara. Dalam upaya untuk meluruskan kembali tujuan dan fungsi anggaran tersebut perlu dilakukan pengaturan secara jelas peran DPR/DPRD dan pemerintah dalam proses penyusunan dan penetapan anggaran sebagai penjabaran aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945.
Sehubungan dalam proses belanja negara/belanja daerah dirinci sampai dengan unit organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. Hal tersebut berarti bahwa setiap pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja harus mendapat persetujuan DPR/DPRD, yang mana hal inilah menimbulkan banyak problematika dalam penerapanya dan teknis dilapangan.
Masalah lain yang tidak kalah pentingnya dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis prestasi kerja. Mengingat bahwa sistem anggaran berbasis prestasi kerja /hasil memerlukan kriteria pengendalian kinerja dan evaluasi serta untuk menghindari duplikasi dalam penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah, perlu dilakukan penyatuan sistem akuntabilitas kinerja dalam sistem penganggaran dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran kementerian negara/lembaga/perangkat daerah.
Sejalan dengan upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam pengelompokan transaksi pemerintah tersebut dimaksudkan untuk memudahkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah, menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik, serta memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah.
Walaupun anggaran dapat disusun dengan baik, jika proses penetapannya terlambat akan berpotensi menimbulkan masalah dalam pelaksanaannya. Oleh karena itu, dalam undang-undang ini diatur secara jelas mekanisme pembahasan anggaran tersebut di DPR/DPRD, termasuk pembagian tugas antara panitia/komisi anggaran dan komisi-komisi pasangan kerja kementerian negara/lembaga/perangkat daerah di DPR/DPRD. Perlunya efektivitas sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP) berupa peraturan-peraturan teknis yang harus tertib, menjadi tanggungjawab menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota2.
Munculnya permasalahan lagi dengan hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Bank Sentral, Pemerintah Daerah, Pemerintah/Lembaga Asing, Perusahaan Negara, Perusahaan Daerah, Perusahaan Swasta, serta Badan Pengelola Dana Masyarakat. Sejalan dengan semakin luas dan kompleksnya kegiatan pengelolaan keuangan negara, perlu diatur ketentuan mengenai hubungan keuangan antara pemerintah dan lembaga-lembaga infra/supranasional.
Dalam hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral ditegaskan bahwa pemerintah pusat dan bank sentral berkoordinasi dalam penetapan dan pelaksanaan kebijakan fiskal dan moneter. Dalam hubungan dengan pemerintah daerah, undang-undang ini menegaskan adanya kewajiban pemerintah pusat mengalokasikan dana perimbangan kepada pemerintah daerah. Selain itu, undang-undang ini mengatur pula perihal penerimaan pinjaman luar negeri pemerintah.
Pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta, dan badan pengelola dana masyarakat ditetapkan bahwa pemerintah dapat memberikan pinjaman/hibah/penyertaan modal kepada dan menerima pinjaman/hibah dari perusahaan negara/daerah setelah mendapat persetujuan DPR/DPRD.
Bagaimana dengan Pelaksanaan APBN dan APBD, setelah APBN ditetapkan secara rinci dengan undang-undang, pelaksanaannya dituangkan lebih lanjut dengan keputusan Presiden sebagai pedoman bagi kementerian negara/lembaga dalam pelaksanaan anggaran. Penuangan dalam keputusan Presiden tersebut terutama menyangkut hal-hal yang belum dirinci di dalam undang-undang APBN, seperti alokasi anggaran untuk kantor pusat dan kantor daerah kementerian negara/lembaga, pembayaran gaji dalam belanja pegawai, dan pembayaran untuk tunggakan yang menjadi beban kementerian negara/lembaga. Selain itu, penuangan dimaksud meliputi pula alokasi dana perimbangan untuk provinsi/kabupaten/kota dan alokasi subsidi sesuai dengan keperluan perusahaan/badan yang menerima.
Untuk memberikan informasi mengenai perkembangan pelaksanaan APBN/APBD, pemerintah pusat/pemerintah daerah perlu menyampaikan laporan realisasi semester pertama kepada DPR/DPRD pada akhir Juli tahun anggaran yang bersangkutan. Informasi yang disampaikan dalam laporan tersebut menjadi bahan evaluasi pelaksanaan APBN/APBD semester pertama dan penyesuaian/perubahan APBN/APBD pada semester berikutnya.
Ketentuan mengenai pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD ditetapkan tersendiri dalam undang-undang yang mengatur perbendaharaan negara mengingat lebih banyak menyangkut hubungan administratif antarkementerian negara/lembaga di lingkungan pemerintah.
Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara, salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum.
Laporan keuangan pemerintah pusat yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan, demikian pula laporan keuangan pemerintah daerah yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa Keuangan harus disampaikan kepada DPRD selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah berakhirnya tahun anggaran yang bersangkutan.
Dalam rangka akuntabilitas pengelolaan keuangan negara menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota selaku pengguna anggaran/pengguna barang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi manfaat/hasil (outcome). Sedangkan Pimpinan unit organisasi kementerian negara/lembaga bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Undang-undang tentang APBN, demikian pula Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah bertanggung jawab atas pelaksanaan kegiatan yang ditetapkan dalam Peraturan Daerah tentang APBD, dari segi barang dan/atau jasa yang disediakan (output).
Sebagai konsekuensinya, dalam undang-undang ini diatur sanksi yang berlaku bagi menteri/pimpinan lembaga/gubernur/bupati/walikota, serta Pimpinan unit organisasi kementerian negara/lembaga/Satuan Kerja Perangkat Daerah yang terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/kegiatan yang telah ditetapkan dalam UU tentang APBN /Peraturan Daerah tentang APBD. Ketentuan sanksi tersebut dimaksudkan sebagai upaya preventif dan represif, serta berfungsi sebagai jaminan atas ditaatinya Undang-undang tentang APBN/Peraturan Daerah tentang APBD yang bersangkutan.
Selain itu perlu ditegaskan prinsip yang berlaku universal bahwa barang siapa yang diberi wewenang untuk menerima, menyimpan dan membayar atau menyerahkan uang, surat berharga atau barang milik negara bertanggungjawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi dalam pengurusannya. Kewajiban untuk mengganti kerugian keuangan negara oleh para pengelola keuangan negara dimaksud merupakan unsur pengendalian intern yang andal.
ANALISIS
Birokrasi Keuangan di Indonesia dimulai dengan kelahiran Paket Undang Undang (UU) Keuangan Negara, UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
Dengan keluarnya paket Undang-undang ini akan mengantisipasi perubahan pengelolaan manajemen keuangan negarayang mengacu kepada standar akuntansi pemerintahan yang dianut secara internasional dan hal tersebut juga akan memberikan pengaruh yang besar dalam pelaksanaan manajemen pemerintahan secara menyeluruh.
Mengidentifikasi kelemahan manajemen Keuangan Negara yang lama sangat dibutuhkan sehingga bisa terjadi perbaikan sistem manajemen, kelemahan-kelemahan tersebut antara lain dibidang penganggaran dimana fungsi perencanaan dan penganggaran masih bersatu, penganggaran dibagi menjadi dua bagian antara anggaran rutin dan pembangunan, penganggaran hanya terfokus pada input, dan Hak Dewan Perwakilan Rakyat sebagai pengawas anggaran belum tersedia (hak budget). Dalam bidang Pelaksanaan Anggaran adanya duplikasi pekerjaan karena adanya pemisahan anggaran rutin dan pembangunan, pelaksanaan fungsi perbendaharaan yang masih jauh dari optimal dimana terdapat banyak idle kas pemerintah di perbankan akibat pelaksanaan anggaran.
Dalam bidang pembukuan atau akuntasi dan pertanggungjawaban dimana laporan keuangan hanya dikenal dengan single entry, belum ada yang namanya Standar Akuntansi dalam penyusunan laporan keuangan serta belum efektifnya pemeriksa fungsional dalam mengaudit keuangan negara akibat kurangnya landasan hukum3.
Reformasi birokrasi untuk keungan negara diterapkan dalam hulu sampai kehilir. Reformasi dibidang perencanaan dan penganggaran, pelaksanaan anggaran, sistem penerimaan dan pengeluaran, pengelolaan kas, piutang, barang milik negara, pelaporan serta pemeriksaan maka perubahan perundang-undangan secara menyeluruh untuk Keuangan Negara, dengan menata kembali sistem penerimaan dan pengeluaran negara, reorganisasi, perubahan mindset pegawai, peningkatan ketrampilan pegawai, peningkatan kesejahteraan untuk para pegawai, serta peningkatan sarana infrastruktur kantor.
Dalam Undang-undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang menggantikan Indische Comptabiliteitswet, staatsblad 1925 Nomor 448 (ICW), diatur hubungan hukum antar institusi dalam lembaga eksekutif di bidang pelaksanaan Undang-Undang APBN dan APBD. Dalam Undang-Undang Nomor 1 tahun 2004 ini juga mengatur sistem pelaksanaan pendapatan dan belanja Negara/Daerah, sistem pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara/daerah, sistem pengelolaan kas, sistem piutang dan utang negara/daerah, sistem akuntansi dan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD, sistem kerugian negara/daerah, dan sistem pengelolaan badan layanan umum.
Pandangan tersebut tampaknya didukung pula oleh Richard Allen dan Daniel Tommasi yang menyatakan bahwa, oleh karena terdapat hubungan yang erat antara anggaran pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dan juga mengingat bahwa pengeluaran daerah, pajak daerah, maupun kebijakan pinjaman daerah memiliki implikasi yang besar terhadap kinerja perekonomian dan fiskal suatu negara, desain dan penerapan kebijakan tersebut merupakan kewenangan pemerintah pusat, dalam hal ini menteri keuangan4.
Terjadi perubahan paradigma di Kementerian Keuangan dari financial administration ke financial management dengan tema let managers manage serta dibuat sistem pengendalian dengan istilah check and balance mechanism dan diakhir pekerjaan dihasil laporan keuangan akuntansi modern yang sesuai dengan standar internasional.
Fungsi otorisasi dihapuskan, karena telah menjadi bagian hak budget DPR, fungsi ordonansi diserahkan kepada pengguna/kuasa pengguna anggaran kementerian dan lembaga dan fungsi komptabel menjadi wewenang Menteri Keuangan dan dalam penyusunan dokumen pelaksanaan anggaran yang dikenal dengan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) memuat unsur-unsur sasaran yang hendak dicapai, fungsi, program, rincian kegiatan, anggaran yang disediakan, rencana penarikan dan pendapatan yang diperkirakan diterima.
SIMPULAN
Dari gambaran diatas, reformasi hukum keuangan negara makin memberikan gambaran bahwa benar-benar terjadi perbaikan hukum keuangan negara secara signifikan Kompleksnya perbaikan-perbaikan yang dilakukan dari sistem keuangan negara, tata kerja lembaga yang menangani keuangan negara serta pengguna anggaran sampai akhir dari sistem keuangan negara yaitu pertanggungjawaban dan laporan keuangan diharapkan reformasi hukum keuangan akan memberikan pengurangan kerugian negara dari korupsi dari kelemahan-kelemahan sistem perencanaan anggaran, pelaksanaan anggaran, laporan keuangan serta pertanggungjawaban bisa dikurangi dengan signifikan.
DAFTAR PUSTAKA
Pasal 1 angka 1 UU Nomor 1 Tahun 2004 TentangPerbendaharaan Negara
Mirawati, Sudjono dan Jan Hoesada. 2009. Strategi Penerapan Peraturan Pemerintah nomor 60 tahun 2008: Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Majalah Akuntansi Indonesia. Edisi no. 15/tahun III/Maret 2009. Hal 56-61.
Richard Allen dan Daniel Tommasi, sebagai editor dalam OECD yang berjudul Managing Public Expenditure – A Reference Book for Transition Countries dengan
